Basic HTML Version
36
NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI
tiềm ẩn không chỉ bắt nguồn từ nội tại cấu trúc nợ
công mà còn do nguyên nhân từ việc quản lý và sử
dụng vốn đầu tư công không hiệu quả như: (i) Đầu
tư công vào những lĩnh vực không có khả năng thu
hồi vốn, không có khả năng trả nợ; (ii) Cấu trúc đầu
tư công phụ thuộc lớn vào nguồn từ ngân sách; (iii)
Vấn đề tham nhũng, tiêu cực trong phân bổ vốn đầu
tư công… Đây là những nguyên nhân chủ yếu gây
mất an toàn nợ công được bắt nguồn từ đầu tư công
tại Việt Nam. Chính vì vậy, việc xem xét mức độ ảnh
hưởng của đầu tư công đến thâm hụt ngân sách và
nợ công là cần thiết.
Thứ nhất,
cơ cấu đầu tư công bất hợp lý gây áp
lực lên nợ công. Trên thực tế, đầu tư công phần lớn
bắt nguồn từ NSNN nên khi gia tăng khoản đầu tư
công sẽ gây áp lực lên thâm hụt ngân sách, cùng với
đó những khoản nợ vay để thực hiện các chương
trình đầu tư công là nguyên nhân gia tăng nợ công.
Nợ công gia tăng một cách nhanh chóng nếu như
năm 2010 chỉ chiếm 51,7% GDP đã tăng lên tới
58,0% GDP năm 2014 đến 61,4% GDP năm 2017, gần
chạm ngưỡng mà Quốc hội cho phép (là 65% GDP),
trong đó nợ chính phủ chiếm khoảng 40-50% GDP,
nợ chính phủ bảo lãnh chỉ chiếm xấp xỉ khoảng 10%
GDP, còn lại nợ của chính quyền địa phương ở mức
chưa đầy 1% GDP (Xem bảng 2).
Áp lực đẩy mức nợ công tăng cao bởi vì hầu hết
các khoản vay nợ được sử dụng để thực hiện đầu tư
cho các chương trình của nhà nước, mà chủ yếu vốn
đầu tư công được lấy từ vốn NSNN (tính cả khoản vay
thông qua phát hành trái phiếu chính phủ và nguồn
từ NSNN chiếm gần 70% vốn đầu tư công). Bên cạnh
đó, đầu tư công không mang lại hiệu quả, sẽ không
có nguồn để chi trả nợ công, gánh nặng nợ lại được
chồng lên vai ngân sách, mất an toàn nợ công là điều
không thể tránh khỏi.
Thứ hai,
đầu tư công có tác động gián tiếp với nợ
công khi thâm hụt ngân sách được tài trợ bởi khoản
vay không có khả năng sinh lời. Chủ yếu khoản vay
để đầu tư trực tiếp của chính phủ, chính quyền địa
phương hay chuyển cho các doanh nghiệp nhà nước
(DNNN) thường không đem lại khả năng sinh lời
khiến nợ công gia tăng nhưng không có nguồn để trả
nợ, nợ trong nước và nước ngoài đang rơi vào vòng
xoáy nợ nần với quy mô ngày càng lớn. Nếu nghĩa
vụ trả nợ chỉ trông chờ vào nguồn thu NSNN, không
xuất phát từ nguồn thu của các dự án đầu tư công,
hoặc các dự án đầu tư công không hiệu quả không
đem lại nguồn thu để trả nợ, chắc chắn quy mô nợ
công ngày càng lớn và thiếu bền vững. Rủi ro thanh
toán nợ đến hạn cùng với quy mô, tốc độ gia tăng nợ
công tăng cao là dấu hiệu mất an toàn ngân sách và
khủng hoảng nợ công xảy ra. Do vậy, đầu tư công
cần phải giảm bớt nguồn từ NSNN và các khoản đầu
tư công phải được đầu tư cho những dự án có khả
năng sinh lời đảm bảo khả năng thu hồi vốn.
Thứ ba,
đầu tư công với xu hướng giảm, trong khi
nợ công có xu hướng tăng, phản ánh xu hướng dịch
chuyển trong cơ cấu sử dụng nợ từ đầu tư sang tiêu
dùng. Điều này cho thấy, nghịch lý tại Việt Nam đó
là nợ công ngày càng có xu hướng tăng lên một cách
nhanh chóng kể cả quymô và tốc độ, trong khi đó, đầu
tư công có xu hướng cắt giảm từ 18,3%GDP năm 2015
xuống chỉ còn khoảng 13% GDP năm 2017. Tuy nhiên,
chi đầu tư phát triển có xu hướng giảm xuống chỉ còn
khoảng 22,5% tổng chi NSNN, tương đương khoảng
6,5% GDP, còn chi tiêu thường xuyên có xu hướng gia
tăng lên tới khoảng hơn 70% tổng chi NSNN.
Do đó, nợ công tăng lên không phải dành cho
đầu tư phát triển mà dùng để trả nợ và tăng chi tiêu
thường xuyên cho thấy xu hướng dịch chuyển cơ cấu
sử dụng nợ, từ hoạt động đầu tư công sang phục vụ
BẢNG 1: NỢ CÔNG, THÂM HỤT VÀ ĐẦU TƯ CÔNG
TRƯỚC KHI CÓ LUẬT QUẢN LÝ NỢ CÔNG (% so với GDP)
Năm Thâm hụt ngân sách Nợ chính phủ Đầu tư công
2000
4,95
41,7
20,0
2001
4,67
39,9
21,2
2002
4,5
40,8
21,4
2003
4.9
44,3
20,6
2004
4,85
43,4
19,5
2005
4,86
42,2
19,3
2006
5
39,5
19,0
2007
5,7
38
17,3
2008
4,6
43,9
14,1
2009
6,9
49
17,3
Nguồn: Tổng hợp từ Bộ Tài chính và Tổng cục Thống kê
BẢNG 2: NỢ CÔNG VÀ CƠ CẤU NỢ CÔNG GIAI ĐOẠN 2010 ĐẾN NAY (%)
Loại nợ
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 6 tháng đầu 2018 2018 (kế hoạch)
Nợ công/GDP
51,7 50,1 50,8 54,5 58,0 61,0 63,7 61,4
58,5
61,4
Nợ chính phủ/GDP
40,9 39,3 39,4 42,6 46,3 49,2 52,7 51,8
50,0
51,9
Nợ chính phủ bảo lãnh/GDP
10,5 10,4 10,6 11,1 10,8 10,9 10,3 9,0
8,0
8,8
Nợ chính quyền địa phương/GDP
0,3 0,4 0,8 0,8 0,9 0,9 0,8 0,6
0,5
0,7
Nguồn: Tác giả tổng hợp