22
QUẢN LÝ RỦI RO TÀI KHÓA ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN HỢP TÁC CÔNG - TƯ
Tuy nhiên, các dự án PPP cũng tiềm ẩn nhiều rủi
ro như: Rủi ro xây dựng (liên quan đến việc thiết kế,
chi phí xây dựng và tiến độ dự án); Rủi ro tài chính
(liên quan đến sự thay đổi về lãi suất, tỷ giá và các
yếu tố khác ảnh hưởng đến chi phí tài chính của dự
án); Rủi ro về sự sẵn có của dịch vụ cung cấp (liên
quan đến sự liên tục và chất lượng dịch vụ cung cấp
của dự án); Rủi ro về cầu (liên quan đến tính liên
tục về nhu cầu đối với dịch vụ và dự án cung cấp);
Rủi ro về giá trị còn lại (liên quan đến giá thị trường
tương lai của tài sản).
Đặc trưng của một dự án PPP là thường có thời
gian xây dựng và vận hành dài, các rủi ro đi kèm
tương đối lớn, việc thu hút vốn đầu tư của khu vực
tư nhân tham gia vào các dự án PPP là một thách
thức lớn đối với các quốc gia đang phát triển như
Việt Nam, do đó, áp dụng một cơ chế chia sẻ rủi
ro phù hợp giữa khu vực công và khu vực tư nhân
trong các dự án PPP có ý nghĩa vô cùng quan trọng
đối với việc thu hút vốn đầu tư của khu vực tư
nhân. Cơ chế chia sẻ rủi ro cần được xây dựng trên
nguyên tắc bên nào có khả năng tác động đến các
yếu tố hình thành rủi ro và giải quyết các rủi ro với
chi phí thấp hơn thì sẽ nhận rủi ro đó. Đây là điều
kiện tiên quyết để thu hút khu vực tư nhân đầu tư
vào các dự án PPP.
Rủi ro của các dự án PPP có thể được chia sẻ
thông qua hợp đồng giữa chính phủ và NĐT; sản
phẩm bảo hiểm, bảo lãnh chính phủ, các công cụ
phòng ngừa rủi ro trên thị trường vốn. Trong đó,
bảo lãnh của chính phủ là nguyên nhân chủ yếu gây
ra rủi ro tài khóa từ các dự án PPP.
Bảo lãnh của chính phủ đối với các dự án PPP
bao gồm bảo lãnh về tài chính (bảo lãnh khoản vay,
bảo lãnh tái cấp vốn), bảo lãnh về doanh thu và mức
độ sử dụng dịch vụ, bảo lãnh về mức phí dịch vụ tối
thiểu, bảo lãnh về sự thay đổi của chính sách, pháp
luật… Trong một số trường hợp, bảo lãnh của chính
phủ đối với các dự án PPP đã mang lại những rủi
ro lớn cho Chính phủ. Ví dụ: Giai đoạn 1999-2009,
Chính phủ Hàn Quốc đã thực hiện bảo lãnh doanh
thu tối thiểu cho các dự án PPP, mức bảo lãnh từ
65% đến 90% với thời gian trên 10 năm. Nhờ đó,
Hàn Quốc đã thu hút được một khối lượng lớn vốn
đầu tư vào các dự án BTO, tuy nhiên số tiền Chính
phủ phải chi trả theo cam kết cũng rất lớn (gần 1.700
tỷ Won). Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là
mức dự báo lưu lượng giao thông quá cao so với
con số thực tế; phần lớn các dự án có mức doanh
thu nhỏ hơn 50% so với dự báo ban đầu. Cơ chế
bảo lãnh doanh thu tối thiểu đã tạo ra gánh nặng tài
chính cho Chính phủ Hàn Quốc. Rủi ro về doanh
thu đã trở thành hiện thực và tạo áp lực đáng kể cho
ngân sách quốc gia. Chính phủ Hàn Quốc cũng đã
có nhiều nỗ lực để giảm nhẹ gánh nặng từ các cam
kết bảo lãnh doanh thu tối thiểu nhưng trước những
hệ lụy do chính sách bảo lãnh doanh thu tối thiểu
mang lại, năm 2009, Chính phủ Hàn Quốc đã dừng
áp dụng hình thức bảo lãnh doanh thu tối thiểu cho
các dự án BTO.
Kinh nghiệm các nước
trong quản lý rủi ro tài khóa từ các dự án PPP
Để quản lý rủi ro tài khóa phát sinh từ các dự
án PPP, chính phủ các nước đã sử dụng nhiều biện
pháp như kiểm soát chặt chẽ việc thành lập các dự
án PPP, đánh giá dự án, chia sẻ rủi ro…
Chile
là quốc gia có lịch sử lâu đời về PPP.
Chính phủ nước này đã thiết lập khuôn khổ quản
lý PPP hiệu quả. Chile kiểm soát chặt chẽ các hợp
đồng PPP. Luật pháp yêu cầu Bộ Công trình công
cộng phải có sự nhất trí của Bộ Tài chính tại các
giai đoạn khác nhau trong quá trình chuẩn bị hợp
đồng, bao gồm cả việc phát hành hồ sơ mời thầu
và quy trình gọi thầu. Bộ Tài chính yêu cầu tất cả
các rủi ro liên quan đến dự án phải được nhận
diện và các tác động kinh tế - xã hội của dự án
phải được đánh giá. Dự án PPP được thực hiện
khi có sự phê duyệt của Tổng Thanh tra và Tổng
thống với sự đồng thuận của Bộ Tài chính và Bộ
Công trình công cộng.
Phần lớn rủi ro của các dự án PPP được chuyển
cho Công ty phục vụ mục đích đặc biệt hoặc chuyển
cho bên thứ ba thông qua bảo hiểm. Khi Chính phủ
thực hiện bảo lãnh doanh thu tối thiểu, Chính phủ
sẽ thu một mức phí cho việc bảo lãnh này.
Việc quản lý rủi ro tài khóa đối với các dự án PPP
phụ thuộc phần lớn vào phân tích định lượng. Các
PPP được phân tích trên cơ sở chi phí – lợi ích và
thường phải có tỷ suất sinh lời xã hội hàng năm dự
kiến vượt một ngưỡng nào đó. Bộ Tài chính sử dụng
công cụ định lượng để ước tính chi phí bảo lãnh,
đưa ra mức phí bảo lãnh và báo cáo thông tin về
chi phí và rủi ro của khoản bảo lãnh. Một khoản dự
phòng ngân sách hàng năm được đưa vào dự toán
để xử lý các khoản chi phí có thể xảy ra từ nghĩa vụ
nợ dự phòng từ các dự án PPP.
Tất cả các dự án PPP tại Chile đều được công
khai. Chính phủ lồng ghép trong các báo cáo năm
tình hình tài chính của các dự án PPP, bao gồm cả
giá trị hiện tại ròng của các khoản thanh toán theo
mức độ sẵn có của dịch vụ và ước tính giá trị hiện
tại ròng của các khoản bảo lãnh.
Tại Canada,
để quản lý rủi ro đối với các khoản
