18
QUẢN LÝ RỦI RO TÀI KHÓA ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN HỢP TÁC CÔNG - TƯ
Một số khó khăn, hạn chế
về khung pháp lý áp dụng cho dự án PPP
Trong quá trình xây dựng Nghị định số 63/2018/
NĐ-CP và xây dựng Hồ sơ đề xuất Luật về PPP, Bộ
Kế hoạch và Đầu tư đã đánh giá tổng thể những tồn
tại, hạn chế, vướng mắc về thể chế cũng như các yếu
tố khác ảnh hưởng tới chương trình PPP, cụ thể:
Một là, sự điều chỉnh của nhiều luật trong quá trình
thực hiện.
Quy định về PPP chịu sự điều chỉnh của nhiều
Luật khác nhau như: Luật Ngân sách Nhà nước,
Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Bảo vệ môi
trường, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây
dựng, Luật Quản lý nợ công... Do quy định tại các
luật này được xây dựng hướng tới dự án đầu tư công
hoặc đầu tư tư nhân thuần túy, chưa xét đến đặc thù
đầu tư PPP nên quá trình triển khai dự án PPP còn
nhiều khó khăn, bất cập. Ví dụ: Trình tự, thủ tục
quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP thực hiện
như một dự án đầu tư công thuần túy, do chịu sự
điều chỉnh tại Luật Đầu tư công. Cụ thể, quy định
về thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư dự án PPP
nhóm A chưa được hợp lý và rõ ràng, vì dự án sử
dụng một phần (giả sử 1%) vốn góp của Nhà nước,
thì yêu cầu thành lập hội đồng liên ngành để thẩm
định trước khi trình Thủ tướng Chính phủ, còn dự
án PPP nhóm A không sử dụng vốn góp của Nhà
nước, thì không cần thực hiện thủ tục này. Trong
khi về bản chất, các dự án PPP nhómA (không phân
biệt có sử dụng hay không sử dụng vốn nhà nước)
đều có ảnh hưởng lớn tới người dân, kinh tế - xã
hội. Hiện nay, chưa quy định rõ thẩm quyền, thủ
tục quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án
PPP áp dụng hình thức hợp đồng BT.
Bên cạnh đó, tiến độ góp vốn chủ sở hữu của
doanh nghiệp (DN) dự án PPP chịu sự điều chỉnh
của Luật DN. Theo đó, trong vòng 90 ngày các NĐT
phải góp đủ số vốn chủ sở hữu dẫn đến bất cập ứ
đọng vốn trong khi đặc thù của DN dự án PPP có
thể huy động vốn theo tiến độ triển khai dự án.
Một số quy định chưa thể quy định ngay tại cấp
nghị định do vướng các luật khác như: Quy định
về một dòng ngân sách riêng để làm phần vốn góp
của Nhà nước tham gia thực hiện dự án (do vướng
Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công); Quy
định về các cơ chế bảo lãnh của Chính phủ về doanh
thu tối thiểu, chuyển đổi ngoại tệ, rủi ro chính sách
(vướng Luật Quản lý nợ công, Luật Ngân sách nhà
nước) và một số nội dung khác còn nhiều ý kiến
khác nhau cần nghiên cứu chuyên sâu như quy định
về chế tài xử lý vi phạm, quyết toán công trình,
quyết toán hợp đồng dự án PPP...
Hợp đồng dự án PPP thường kéo dài từ 20 -
30 năm, do đó, NĐT cũng như các bên cho vay
thường có yêu cầu cao đối với tính bền vững của
các quy định pháp luật điều chỉnh hợp đồng. Tuy
nhiên, do quy định liên quan về dự án PPP chỉ
dừng lại ở cấp nghị định, đồng thời các quy định
tại các luật liên quan được thiết kế chỉ phục vụ
cho dự án đầu tư công hoặc dự án đầu tư tư nhân
thuần túy, việc thay đổi quy định tại các luật hoặc
nghị định dưới luật liên quan gây ảnh hưởng rất
lớn đến việc tuân thủ hợp đồng dự án PPP. Đây
là một rủi ro hiện hữu đối với NĐT dẫn tới việc
nhiều NĐT đề xuất áp dụng bảo lãnh rủi ro thay
đổi chính sách hoặc yêu cầu một mức lợi nhuận
cao hơn, thời gian thu phí dịch vụ dài hơn nhằm
bù đắp cho những rủi ro mà NĐT phải chịu. Điều
này gián tiếp làm tăng chi phí của bản thân dự án,
chi phí xã hội để thực hiện dự án PPP cũng như
chưa thu hút được nhiều NĐT nước ngoài do tính
cam kết của Chính phủ còn thấp.
Hai là, bất cập trong quy định của Nghị định số
15/2015/NĐ-CP.
Một số quy định tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP
và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP chưa phù hợp với
thực tiễn triển khai như vướng mắc trong quy định
về phê duyệt chủ trương sử dụng vốn nhà nước
tham gia thực hiện dự án; Quy định về cấp giấy
chứng nhận đăng ký đầu tư; việc thực hiện dự án BT
chưa được chặt chẽ, cơ chế vốn nhà nước tham gia
thực hiện dự án chưa phù hợp với yêu cầu thực tiễn.
Nhằm kịp thời tháo gỡ các vướng mắc này, Chính
phủ đã ban hành Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày
04/5/2018 thay thế Nghị định số 15/2015/NĐ-CP.
Ba là, sự không rõ ràng giữa PPP và “xã hội hóa”
đầu tư.
Song song với khung pháp lý về PPP, hiện nay
Chính phủ thực hiện chính sách khuyến khích “xã
hội hóa đầu tư” trong các lĩnh vực giáo dục, dạy
nghề, y tế, văn hóa, thể thao, môi trường, nông
nghiệp, giám định tư pháp. Đây cũng là hình thức
Nhà nước phối hợp, hỗ trợ và cho phép tư nhân
tham gia đầu tư các công trình hạ tầng và dịch vụ
công. Hình thức “xã hội hóa” không yêu cầu chặt
Mô hình PPP bắt đầu được triển khai tại Việt
Nam từ năm 1997 sau khi Chính phủ ban hành
Nghị định số 77/1997/NĐ-CP ngày 18/6/1997
về việc ban hành quy chế đầu tư theo hình thức
hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển
giao (BOT) áp dụng cho đầu tư trong nước.
